引言

 

本篇是《纪要》系列解读下篇。本篇聚焦《纪要》第六至第八部分，解读续建及融资、破产财产处置和债权清偿顺序、工作要求与监督问责，并在此基础上总结《纪要》对房地产破产审判的意义与实务启示。

 

 

六、续建及融资：打通保交楼的“最后一公里”

 

保交楼是房地产风险处置的底线任务，而续建及融资则是保交楼的关键环节。实践层面，停工烂尾项目普遍面临“三难”：复工续建的资金来源难、原施工方退场与资料移交难、新增土地出让金及公共费用缴纳的资金安排难。其背后既有项目公司已无现金、银行账户被多轮查封、预售资金被严格监管等客观因素，也有续建融资债权的优先性未获司法确认、续建增值部分如何分配缺乏规则、新增公共费用能否走共益债务存在分歧等制度因素，导致“保交楼专项借款”等政策性融资与市场化融资均难以进入项目，进而拖累整体处置进度。针对上述结构性难题，《纪要》第六部分对房地产项目的续建、续建主体及费用、续建融资、土地出让金等公共费用的缴纳作出规定，通过“工程量锁定—强制移交—协商超级优先—共益化处理”的制度组合，把保交楼从行政推动转化为司法可执行的优先顺位安排。

 

关于房地产项目的续建，《纪要》规定，破产申请受理前项目已经停工的，人民法院应当监督指导管理人对已完工的工程量进行现场勘查、及时封存相关施工资料，以便确定复工续建之前的工程价款金额。在第一次债权人会议召开之前，管理人请求人民法院批准续建方案，人民法院经审查认定方案具有可行性的，应当许可并监督管理人立即组织实施，有关情况由人民法院在第一次债权人会议上通报。

 

烂尾项目续建的主要障碍是“停工前工程量不清”：原施工方主张的已完工程量与实际状况脱节，续建施工方不敢接手。《纪要》把“现场勘查+封存施工资料”作为受理后的前置动作，将受理前工程价款金额锁定，为续建新合同的计价与责任划分提供基准。续建方案的审批则利用《企业破产法》第二十五条第一款第五项（第一次债权人会议前决定继续或停止营业）与第二十六条（法院许可）的既有机制，实现“会议前即可动工、会议中通报”，避免续建等待债权人会议而错失工期。

 

关于续建主体及费用，《纪要》规定，原施工单位同意按续建方案继续施工的，继续履行施工合同产生的工程价款作为共益债务在破产程序中随时清偿。原施工单位不同意复工并拒绝向管理人移交施工资料办理退场交接手续的，人民法院可依管理人申请对其采取强制移交措施，并对其负责人及相关人员采取罚款、拘留措施。拒不移交造成债务人、债权人损失的，应当依法承担赔偿责任。

 

通常而言，原施工方是续建的第一顺位选择，其熟悉项目情况、资料齐全，若同意续建，工程价款作为共益债务随时清偿可激励其继续施工。但实践中原施工方常以“先清偿历史欠款”为条件拒绝复工，并拒绝移交施工资料、办理退场交接手续，原施工方拒不移交将直接瘫痪续建，而此类对抗行为损害的是全体债权人（尤其购房人）利益，有必要由司法强制力介入。

 

关于续建融资，《纪要》规定，破产申请受理后债务人房地产项目续建需要对外借款的，管理人应当在续建方案中列明融资方案，经债权人会议表决通过或者人民法院许可后实施，续建融资债权一般应当按照共益债务清偿。续建融资应当专项用于项目建设，及时支付因续建产生的债权债务和相关费用。对于续建的房地产项目在破产申请受理前已经设定抵押的，续建融资债权可在项目续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权。经与相关建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或者抵押债权受偿。破产申请受理前，债权人系按照项目属地政府相关部门要求为复工续建提供融资，债权人请求将该部分融资债权比照共益债务清偿的，经审查认定该融资确实用于债务人项目复工续建的，应当予以确认。这一规定为“保交楼专项借款”等政策性融资的优先受偿地位提供了司法确认依据。

 

续建融资是保交楼的资金命脉，但新资金进入后，其清偿顺位劣后于既有工程价款优先权与抵押权，理性资金难以决策投放。企业破产法司法解释三第二条将受理后借款原则上参照共益债务清偿，但不得优先于受理前已设担保的债权，在债务人主要资产已提供担保情况下仍不足以激励资金。《纪要》本条分三级突破：续建融资一般按共益债务；在续建增值范围内可优先受偿（不优先于续建工程款）；经与工程价款优先权人、抵押权人协商一致，可优先于受理前的工程价款债权或抵押债权——即通过“增值优先+权利人协商”两条路径，为复工融资扫清制度障碍。而受理前政府协调的续建融资经审查确认后亦比照共益债务，解决保交楼专项借款等政策性资金的后顾之忧。

 

关于土地出让金等公共费用的缴纳，《纪要》规定，破产申请受理后，经债权人会议决议通过或者经人民法院许可续建的，债务人新增应缴的土地出让金等公共费用本金可作为共益债务由债务人财产随时清偿，欠缴的土地出让金参照企业破产法第一百一十三条第二项顺位清偿。不能续建的，破产宣告后，破产申请受理前欠缴的土地出让金等公共费用，参照企业破产法第一百一十三条第二项顺位清偿。

 

续建通常伴随土地出让金补缴、配套费、人防费等公共费用义务（如变更规划补缴出让金、办理竣工验收前缴清欠费），若这些费用得不到优先保障，政府职能部门难以配合办理续建与验收手续。《纪要》就此区分两类情形：续建新增应缴费用作为共益债务随时清偿（激励政府配合续建）；受理前欠缴的土地出让金按第一百一十三条第二项（税款顺位）清偿，通过明确其优先顺位促使行政部门配合。

 

续建及融资部分是《纪要》最具突破性的制度设计，包括：一，确立“原施工方续建为共益债务”的处理原则，把继续施工的工程价款纳入随时清偿范围，为续建提供稳定的资金预期，提升续建可能；二，赋予人民法院对“拒不移交资料”的强制执行权及罚款、拘留等责任追究措施，破解烂尾项目原施工方“拒不移交资料”的实务困局；三，明确续建融资债权在协商前提下可实现“超级优先”的制度突破——续建融资在续建增值范围内优先受偿，且可经协商优先于受理前的建设工程价款债权与抵押债权，为保交楼专项借款与市场化续建融资进入项目提供制度支持；四，对续建情形下的新增土地出让金本金采“共益债务随时清偿”、欠缴部分“参照税款第二顺位”认定，兼顾公共利益与债权人整体利益。

 

 

七、破产财产处置和债权清偿顺序：价值最大化与顺位法定化

 

《纪要》第七部分对破产财产处置原则、财产变现、抵押权的优先范围以及清偿顺位作出规定，尤其是第三十一条关于清偿顺位的规定，从根本上明确房地产破产案件清偿顺序。破产财产处置与清偿顺位是房企破产程序中利益冲突最集中、可预期性最薄弱的环节。实践层面普遍存在以下问题：

 

实务问题	形成原因	《纪要》回应与制度价值
分散处置贬损资产	项目被拆分拍卖，土地、在建工程、配套设施零碎出售，整体价值被显著低估，债权整体回收率下降。	明确价值最大化原则与整体出售优先；继续履行的购房合同与公共费用债务一并转让，保障已售部分的交付义务不因资产易主而落空。
抵押权范围认定争议	受理前已完工部分与续建增值部分如何切分，各地法院标准不一，抵押债权人、购房人、工程款债权人相互掣肘。	抵押权以受理时已完工部分价值为限；续建增值部分依次优先清偿续建工程款、续建融资，以受理时点进行前后切割。
清偿顺位裁判尺度不一	消费购房、建设工程价款、担保物权、破产费用、共益债务、税款、职工债权的先后顺序在不同法院裁判不一。	清偿顺位明确，从个案裁量推向规则治理。
两套分配方式衔接不清	继续履行项目与解除合同两类购房人受偿差距过大，同案不同结果。	按合同状态区分请求权类型——继续履行走交付路径，被解除的购房款返还按顺位受偿，最大限度缩小同案不同结果。

 

针对上述问题，《纪要》以“价值最大化+顺位法定化”为核心作出系统回应。

 

关于财产处置原则，《纪要》规定，债务人被依法裁定宣告破产后，管理人应当及时拟定破产财产变价方案，提交债权人会议讨论并表决。破产财产处置应当遵循价值最大化原则，一般应当优先采取房地产项目整体出售的方式进行。房地产项目整体出售的，破产程序中继续履行的购房合同以及土地出让金等相关公共费用债务一并转让，受让人取得房地产项目后应当继续向购房人履行交付房屋、协助办理不动产权证书、缴纳相关公用费用等义务并享有相应权利。

 

整体出售使项目保留续建与销售的完整性，是价值最大化的常规路径。而“继续履行的购房合同与公共费用债务一并转让”则使受让人承接的是“带已售合同的在建项目”，从制度上保证已售房屋的交付义务不因资产易主而落空。若整体出售不捆绑购房合同，已售购房人将失去交付希望；捆绑转让使项目结构清晰（已售义务由受让人承接），避免权利义务切割损害购房人利益。

 

关于财产变现，《纪要》规定，破产财产变价出售应当以拍卖方式为原则，但债权人会议另有决议的除外。管理人应当在拍卖文件中明确在建工程是否存在继续履行的购房合同及相关具体内容，并就成交后购房人与买受人之间的衔接工作作出安排。此外，对于房地产开发企业无能力继续开发的闲置存量土地，相关政府部门决定无偿收回土地使用权，相关主体请求注销该土地使用权上已设立的抵押登记的，人民法院不予支持。

 

拍卖文件的充分披露是防止“问题资产”拍出后爆发隐性纠纷的前提，买受人若不知晓项目附随的购房合同，成交后可能以重大误解等理由拒付或主张撤销。而政府收回闲置土地时，若允许注销抵押登记，抵押权将因行政行为而消灭，显失公平，故纪要明确法院不支持注销抵押登记，实质是让抵押权附着于收回行为之上（如收地补偿款或重新出让价款）继续存续。

 

关于抵押权的优先范围，《纪要》规定，破产受理前就房地产开发企业在建工程设定抵押的权利人，其优先受偿权范围以破产申请受理时已完工部分价值为限。破产程序中在建工程项目续建的，抵押物变现后续建增值部分应当依次优先清偿续建产生的建设工程价款债权、续建融资债权。抵押权人在清算程序中依法获得清偿后，购房人或管理人请求裁定注销相应抵押登记的，人民法院应当予以支持。

 

《民法典》第四百一十七条规定建设用地使用权抵押后新增建筑物不属于抵押财产，本条将该规则延伸至在建工程抵押的破产场景，即抵押权的客体锁定在“受理时已完工部分”，受理后的续建投入（工程款、融资）形成的增值不属于抵押物，应从变现款中优先提取出清偿续建债权，再就剩余部分满足抵押权。与《纪要》二十六条“续建增值范围内优先”形成闭环，防止续建资金创造的增值被既有抵押权人侵占。

 

关于清偿顺位，《纪要》一方面就项目整体出售下的交房义务进行明确，即由重整、和解后的债务人或者项目受让人继续履行，而其他的破产费用、共益债务以及破产债权，按照人民法院裁定批准的重整计划、和解协议或者分配方案依法执行。从而实现交房义务与项目绑定，避免因项目与债务人切割导致购房人利益受损。

 

房地产开发企业被裁定宣告破产，房屋买卖合同因房屋不能交付且无实际交付可能而被解除或者终止的，清偿顺位的具体规则见下表；破产财产不足以清偿同一顺序的，按比例分配。

 

顺位	债权类别	清偿规则要点
1	商品房消费购房人已付款/个人按揭贷款余额	房屋不能交付且无实际交付可能时进入最优先顺位。
2	建设工程价款优先债权
3	对债务人特定财产享有担保权的债权	在建工程设定抵押的权利人以破产申请受理时已完工部分价值为限。
4	破产费用	随时发生、随时清偿。
5	共益债务	随时发生、随时清偿。 含续建融资（一般情形）、续建工程价款；按共益债务规则处理，且对续建部分优先受偿。
6	职工债权
7	税款及社保债权	含欠缴的土地出让金。
8	普通破产债权
9	惩罚性债权	滞纳金、民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等，劣后普通债权。

 

《纪要》将商品房消费购房人已支付的购房款和尚未归还的个人按揭贷款置于清偿顺位的首位，超越了建设工程价款优先权、担保物权、破产费用和共益债务，是对《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》精神的进一步确认和强化。但优先顺位仅适用于房屋不能交付且无实际交付可能的情形，而对于继续履行合同、最终能够交付房屋的购房人，则应通过继续履行合同实现权利。

 

《纪要》在处置与清偿规则上的价值取向可总结为：一，“价值最大化”处置原则与“整体出售优先”方式，把资产价值最大化作为债权人整体利益最大化的起点，避免分拆处置导致的资产贬损与项目断裂；二，“续建增值单独清偿”的抵押权范围规则，把受理前已完工部分与续建增值部分切分，既维护了抵押权人对其原有担保物价值的优先权，又为续建融资、续建工程价款债权提供了明确的优先受偿空间，以平衡“受理前后债权利益”与“保交楼民生”；三，“顺位体系”将消费性购房人置于首位，是民法典居住权理念在破产法中的落地。整体而言，《纪要》第七部分把房企破产案件裁判从个案裁量转为规则治理，提供了稳定、可预期的债权处理结果，是房地产破产审判关键支撑。

 

 

八、工作要求与监督问责：保障规则落地见效

 

《纪要》第八部分从依法履职、防范廉政风险、加强对管理人的监督指导、未依法解除保全措施的问责、打击逃废债等五个方面提出工作要求。实践层面，房企破产案件普遍涉及利益主体多、财产体量大、府院协调难等问题，长期面临若干执行痛点：一是府院联动机制在不同地区落地不均，部分法院尚未形成稳定的“行政化解与司法程序、审判指导与案件办理、破产程序与刑事程序”的衔接机制；二是管理人指定与管理人履职的廉政风险防控仍存薄弱环节，如指定环节的利益输送、债权审查环节的任意性、报酬确定环节的各方博弈等；三是破产衍生诉讼分散管辖问题突出，同一项目内相同法律问题在不同法院审理，裁判尺度不一；四是跨省域、跨项目的查封、超标的查封、与破产受理相冲突的保全措施解除缓慢、迟滞；五是逃废债行为隐蔽化、复杂化，虚假破产、关联交易转移资产、刑事手段阻却破产等情形增多。针对上述痛点，《纪要》以“确保规则落地见效”为价值目标，构建了全链条监督与问责体系。

 

关于依法履职，《纪要》要求各高级人民法院切实提高政治站位，依法忠实履职，统筹好审判力量，积极参与属地房地产开发企业风险化解工作专班，切实做好行政化解与司法程序、审判指导与案件办理、破产程序与刑事程序的衔接工作。人民法院审理房地产开发企业破产案件，应当坚持在党委领导下，依托府院联动机制，指导管理人梳理需要政府相关职能部门支持配合的事项清单，积极争取属地政府及相关部门的支持。

 

房企破产的处置成效高度依赖地方党委政府与法院的协同，本条将高院定位为统筹枢纽，要求其“嵌入”属地风险化解专班，从审判指导层面统一辖区裁判尺度，并把府院联动的着力点落到“事项清单”这一可操作工具上。

 

关于防范廉政风险，《纪要》要求严格落实《最高人民法院关于进一步加强廉政风险防控提高破产审判质量的意见》,加强案件管理，切实防范廉政风险。受理破产案件的人民法院应当将房地产开发企业破产案件纳入“四类案件”,由院、庭长负责监督管理。对于合议庭关于破产案件的立案受理、管理人指定、管理人报酬的确定及调整、清产核资及债权审查确认情况、批准财产管理、变价、分配方案、重整计划草案、确定重整投资人、破产宣告等重要事项，院、庭长要依程序切实负起监督职责，聚焦破产审判权力集中的关键环节，着力解决法律适用不统一、裁量权行使不规范问题。

 

房企破产涉及利益巨大、环节众多，审判权力集中（案件受理、选任管理人、确定报酬、批准方案、选定投资人），廉政风险高。本条将房企破产案件整体纳入“四类案件”监管范围，把重要节点列入院庭长监督清单，直接呼应《纪要》第三条管理人选任的廉政程序要求。

 

关于加强对管理人的监督指导，《纪要》要求受理破产案件的人民法院应当对管理人制定的债权审查认定标准进行指导，监督管理人勤勉履职，减少因债权确认不当引发的破产衍生诉讼，并将其作为管理人报酬确定、考核定级、履职评价的重要因素。且非经最高人民法院批准，各地法院不得指定受理破产案件之外的其他法院管辖破产衍生诉讼案件。

 

房企破产案件涉及债权审核及潜在衍生诉讼普遍数量较大（工程款、以房抵债、购房人债权等最易引发），条文要求法院提前介入管理人审查标准的制定，从源头减少争议；衍生诉讼的管辖限制则防止受理法院为“甩包袱”将衍生诉讼指定给其他法院，导致程序分散、标准不一。

 

关于未依法解除保全措施的问责，《纪要》规定，破产案件受理法院发现其他法院未按企业破产法第十九条规定解除财产保全措施或中止执行程序，或者违反规定跨省域、跨项目查封保全、超标的查封保全的，应当立即层报最高人民法院，由最高人民法院审务督察部门或纪检监察部门依规依纪开展追责问责工作。

 

实践中个别法院为地方利益跨省、超标的查封房企财产，或拒不依企业破产法第十九条解除保全，单靠受理法院或案件管理人协调难以解决。将此类行为纳入最高人民法院审务督察与纪检监察视野，是打破地方保护、落实保全解除规则的后端保障。《纪要》第四条确立了保全解除的实体规则，本条为其配备程序问责保障：受理法院发现他院违规查封（跨省、跨项目、超标的）或拒不解除保全的，应层报最高人民法院追责。使保全乱象从“协调请求”升级为“问责事项”。

 

关于打击逃废债，《纪要》规定，在破产程序中发现企业涉嫌虚假破产、妨害清算等刑事犯罪线索，或者发现国家工作人员、债务人股东、实际控制人等涉嫌相关犯罪案件线索的，管理人应当及时将犯罪线索移交公安机关处理。

 

反逃废债是《纪要》贯穿始终的政策主线，本条明确管理人的犯罪线索移送义务，将民事追收与刑事打击对接，形成完整闭环。

 

工作要求与监督问责体系是《纪要》从规则文件走向治理效能的保障机制，架构上分为以上五个层次：依法履职层面，高院嵌入属地风险化解专班，府院联动、审判指导和刑民程序衔接以事项清单的方式具体落实；廉政防控层面，把房企破产案件整体纳入“四类案件”，院、庭长对立案、选任管理人、定报酬、批方案、定投资人这些关键节点实质监督；监督指导层面，法院介入管理人审查标准制定，衍生诉讼指定管辖受最高人民法院院批准约束，把控债审与衍生诉讼质量；保全问责层面，对不解除保全、跨省域或超标的查封进行最高人民法院审务督察和纪检监察追责；逃废债打击层面，管理人对犯罪线索的主动移送义务明确下来，民事追收与刑事打击衔接成闭环。通过五个层次协同发力保障破产审判质效。

 

 

结语：房地产破产审判的“新坐标”与实务启示

 

《纪要》的出台，为当前和今后一段时期的房地产破产案件审理提供了系统、明确的规则指引。其核心目的是以市场化、法治化和府院联动、协同处置共同促进“保交楼、稳民生、防风险”，其中回应了管辖与管理人、财产认定与追收、购房人保护、债权申报与审核、续建融资、财产处置与清偿顺位、监督问责等核心问题，精准对应房企破产实践中的争议焦点，并提供解决路径。

 

对于管理人而言，需要重点关注《纪要》对购房人权利保护、债权审查认定标准、续建融资共益债务地位、管理人团队专业化建设等方面的新要求。对于债权人而言，需要准确理解消费性购房人优先权、建设工程价款优先权、担保物权以及普通债权之间的顺位关系，合理评估债权回收预期。对于房地产开发企业及重整投资人而言，需要重视《纪要》对项目续建、融资、整体处置等方面的规则设计，将政策导向与商业判断相结合，探索可持续的重整模式。对于购房人而言，需要做到及时主张权利，区分自身主体类型，选择最有利的权利救济路径。

 

当然，《纪要》作为司法政策文件，部分内容仍需在司法实践中进一步细化和检验，相应因《纪要》出台也会产生一定新现象、新问题。我们期待最高人民法院通过典型案例发布、问题解答、配套司法解释等方式进一步明确相关规则，为房地产破产审判提供更加坚实的规范基础；同时期待各级法院在个案审理中坚持法律效果、政治效果、社会效果相统一，把《纪要》精神与本地实际情况相结合，在保障购房人居住权、维护金融稳定、防范化解房地产风险、促进房地产市场平稳健康发展之间寻求最大公约数，并最终实现实质公平正义。

 

作为长期服务于困境重组领域的法律从业者，我们将持续关注《纪要》的实施动态，在个案中推动规则的精细化适用与裁判尺度的实质统一，并期待与司法机关、地方政府、金融机构、行业同仁一道，为房地产风险有序出清和各方主体合法权益的公平保护贡献专业力量。

 

 

*本文仅为对《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（法〔2026〕137号）的学习解读，不构成针对任何具体案件的法律意见。如需就特定事项获得专业法律建议，请联系植德律师事务所困境重组部。