引言
近年来，澳大利亚政府以“国家安全”为由，多次动用《1975年外国收购与接管法》（Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975，下称“FATA”）项下的外国投资审查制度，对中资在澳大利亚关键矿产领域的投资采取强制剥离措施。北方矿业有限公司（Northern Minerals Limited）系列事件，从2023年首次否决增持申请、2024年发布处置令、2025年首次提起司法诉讼、2026年初开出千万澳元罚单，到2026年5月第二轮强制剥离令，呈现了一幅外国投资审查制度被“国家安全”概念高度政治化驱动的完整图景。
本文以北方矿业系列事件为核心样本，从法律框架、实体规则、程序机制及地缘政治维度，系统评析澳大利亚外资安全审查制度的演变特征及其对中国投资者的深远影响。在分析过程中，本文特别引用了财政部长于2025年6月26日向联邦法院提交的《简要陈述》（Concise Statement）及《起诉申请》（Originating Application）中的官方指控内容和法律论证，以还原案件的法律逻辑。
（一）初始触发事件：2023年域潇基金增持被否决
本案的源头可追溯至2023年。新加坡注册的域潇基金（Yuxiao Fund）当时已持有北方矿业约9.81%的股份，并试图通过进一步收购将其持股比例提升至19.9%。根据FATA的规定，外国投资者收购澳大利亚实体10%或以上的权益即触发审查义务。域潇基金的增持计划因此被提交至FIRB进行审查。
2023年10月，澳大利亚财政部长Jim Chalmers正式否决了域潇基金的增持申请，理由是该交易“违反国家利益”并构成“国家安全风险”。根据财政部长在后续诉讼中的陈述，他于2023年2月15日作出了《外国收购与接管（禁止拟议行动）令（第1号）2023（Cth）》，相关指令要求域潇基金不得将其在北方矿业已发行证券中的权益比例增至9.98%以上。这是澳大利亚政府首次明确以国家安全为由阻止外国投资者增持关键矿产企业的股份。北方矿业随后于2023年10月30日向ASX公告，称其已将相关事宜主动报送至财政部外国投资分部（即FIRB）。公司声称这一主动报送行为是为了“确保股东基础完全透明、保护所有北方矿业股东的利益”，但在实际效果上为政府部门的后续追溯审查和强制处置提供了基础信息。
财政部长在否决域潇基金增持申请时指出，北方矿业拥有的Browns Range重稀土项目是澳大利亚乃至全球少数几个可开采镝（Dy）和铽（Tb）的矿床之一，这两种重稀土元素是制造清洁能源、军工和高科技产品中高性能磁铁的关键原料。允许外国投资者——尤其是与中国存在关联的投资者——在如此敏感的企业中持有较大比例股份，被认为可能损害澳大利亚的国家安全利益。
（二）投资者的中国背景
北方矿业系列案件涉及多名中国背景的投资者，其股权结构和相互关联关系构成了法律审查的核心焦点。
域潇基金是一家在新加坡注册的投资实体，据公开资料显示，其实际控制人为中国商人吴涛。在2023年增持申请被否决时，域潇基金已持有北方矿业约9.98%的股份（2022年5月至11月期间持有4.85亿股）。财政部长在否决决定中指出，域潇基金的增持意图引发了对“外国通过积累性持股获得关键矿产企业控制权”的担忧。
Indian Ocean International Shipping and Service Company Ltd（简称“Indian Ocean”）是一家在阿联酋注册的公司。根据财政部长向联邦法院提交的《简要陈述》，该公司在2022年5月至2023年3月期间累计收购了北方矿业165,035,368股股份，约占公司已发行股本的2.84%。财政部长认定，Indian Ocean与域潇基金构成FATA第6条定义下的“关联方”（associate），因此其持股应与域潇基金的持股合并计算。合并后，两者的总持股比例已远超法定审查门槛，且因涉及关键矿产领域，触发了国家安全审查。Indian Ocean由一名中国公民Jing Tian担任唯一董事和唯一股东。在2023年12月13日至2024年8月17日期间，Jing Tian是Indian Ocean的唯一董事和股东。
Jing Tian系中国公民，在案发期间担任Indian Ocean的唯一董事和唯一股东。她个人直接参与了2024年7月至8月期间的一系列股权转移操作。联邦法院最终认定Jing Tian“知情参与”（knowingly concerned）了Indian Ocean违反处置令的行为，并据此判处其个人支付400万澳元民事罚款。
2026年第二轮处置令涉及的投资者主要包括：浩瀚投资集团（据报为北方矿业最大股东，原持有约6.8%至7.7%的股份）、香港英德公司、Real International Resources及Qogir Trading & Service Co.（在英属维尔京群岛注册），以及Cong Chuanyou和Lin Zhongxiong两名中国籍个人投资者。
（三）国家安全审查的启动与处置令的发布
根据《简要陈述》，财政部长于2024年2月22日依据FATA第66A条第(4)款向Indian Ocean发出通知，决定启动对Indian Ocean在2022年4月至2023年3月期间收购北方矿业股份行为的国家安全审查。财政部长认为，Indian Ocean的每次股份收购均构成“可审查的国家安全行动”（reviewable national security action），理由如下：
(1) Indian Ocean是域潇基金在FATA第6条意义上的“关联方”；
(2) 由于Indian Ocean是域潇基金的关联方，其收购北方矿业股份的效果是，Indian Ocean根据FATA第17条第(1)款和第20条第(1)款“收购”了北方矿业超过10%的“权益”；
(3) 因Indian Ocean收购北方矿业股份，其依据FATA第55D条第(1)款(b)项(i)目及《2015年外国收购与接管条例》第16条，获得了北方矿业的“直接权益”。
2024年6月2日，财政部长依据FATA第69条作出了《2024年外国收购与接管（处置北方矿业有限公司权益）令》（下称“处置令”）。财政部长作出该处置令的依据是，其确信Indian Ocean在2022年5月至2023年3月期间收购北方矿业股份的结果“违反国家安全”。处置令第7条明确规定：Indian Ocean必须在处置令生效之日起60天内，将其通过经纪商、代理人、托管人或其他类似金融中介在2022年5月12日至2023年3月14日期间收购的165,035,368股北方矿业普通股的权益，处置给一名或多名“非Indian Ocean关联方的人士”。处置令于2024年7月4日生效，最后合规日期为2024年9月2日。
（四）规避处置令的操作与司法诉讼
截至2024年7月，Indian Ocean实际持有北方矿业168,046,469股股份。面对处置令，Indian Ocean并未真正将股份出售给无关第三方，而是采取了一系列股权转移操作：
2024年7月22日至23日，将其全部168,046,469股转移给Jing Tian。彼时，Jing Tian仍是Indian Ocean的唯一董事和股东。
2024年7月30日，Jing Tian将全部股份转回给Indian Ocean。
2024年8月6日，Indian Ocean再次将全部股份转移给Jing Tian。
在上述两次转移中，Jing Tian作为Indian Ocean的唯一董事和股东，授权或许可了将公司股份转移给她本人的行为。
此后，Jing Tian于2024年8月17日至27日期间将她持有的Indian Ocean全部100股转让给Ning Lyu。2024年8月27日，Indian Ocean董事会决议，Jing Tian将其全部股份转让给Lyu女士，Lyu女士成为新的董事和秘书。同日，Lyu女士接替Jing Tian成为Indian Ocean的唯一董事。
这一系列“左手倒右手”的安排意在形式上“完成”处置令要求，实则并未改变股份的实际控制结构。
2025年6月26日，财政部长Chalmers向联邦法院提交了《起诉申请》（Originating Application）和《简要陈述》，正式提起诉讼。这是FATA自1975年施行以来，财政部长首次就涉嫌违反处置令提起的司法追责程序，也是该法首次在住宅地产领域之外用于关键矿产领域的执法行动。
在《起诉申请》中，财政部长寻求以下救济：
(1) 三项宣告式救济：宣告Indian Ocean在2024年7月22-23日和8月6日的两次股份转移行为违反了处置令第7条，进而违反FATA第89条第(1)款；宣告Jing Tian知情参与上述违法行为，违反FATA第89条第(1)款（或以FATA第102条第(2)款为备选）。
(2) 根据《2014年监管权力（标准条款）法》第82条第(3)款，对Indian Ocean和Jing Tian作出民事罚金令。
(3) 诉讼费用令。
（五）2026年1月判决：1400万澳元民事罚单
2026年1月30日，联邦法院Perram法官作出判决，完全支持了财政部长的诉求。法院认定：
Indian Ocean在2024年7月22-23日和8月6日两次将股份转移给Jing Tian，而Jing Tian在当时是Indian Ocean的唯一董事和股东，属于FATA第6条定义的“关联方”。因此，Indian Ocean未能将股份处置给“非关联方”，违反了处置令第7条，进而构成对FATA第89条第(1)款的违反。
Jing Tian“知情参与”了上述违法行为，同样构成对FATA第89条第(1)款的违反。
法院依据《2014年监管权力（标准条款）法》第82条第(3)款，判处Indian Ocean支付1000万澳元民事罚款，Jing Tian支付400万澳元民事罚款，并责令两被告承担财政部长的诉讼费用。
（六）2026年5月第二轮强制剥离令
2026年5月18日，财政部长Chalmers再次出手，向六名投资者发出新的处置令，要求在14天内出售合计约16.8亿股北方矿业股份，约占公司总股本的17.5%至18%。Chalmers在新闻发布会上表示，这一决定“完全符合财政部的建议，关乎保护国家利益和确保外资框架的合规性”。他同时强调：“我们实行健全、非歧视的外资框架，如有必要，将采取进一步行动保护国家利益。”
澳大利亚外资审查制度的法律基础为FATA，该法自1975年施行以来，历经多次重大修订。值得注意的是，FATA本身长期未对“国家利益”作出法定定义，财政部长在审查外资提案时主要依据《外资政策》中列举的考量因素作出判断——这一做法已延续数十年。
然而，2020年通过的《外国投资改革（保护澳大利亚国家安全）法案》在制度层面作出了重大转变：该法案首次引入了独立的“国家安全检验”，适用于所有可能引发国家安全关切的外国投资，无论投资金额大小，外国投资者均需就“应通报国家安全行动”寻求FIRB批准。这意味着，FATA项下的审查机制从原本以“国家利益”为单一标准的体系，演变为“国家利益检验”与“国家安全检验”并行的双重审查架构，国家安全的考量权重被显著提升。
2024年5月，财政部长Chalmers又宣布了对该框架的“重大改革”，旨在以风险为导向、以国家安全为核心，强化对外资的审查力度。2025年3月发布的《外资政策》将这一转向进一步制度化，明确要求对投资者身份、资产性质及交易结构进行更为“目标导向、风险为本”的评估。
北方矿业系列事件正是在这一法律框架不断升级的背景下展开的，其处置令、司法追责和逐轮扩大范围的强制剥离措施，均体现了“国家安全”正从审查考量因素之一上升为主导性理由的发展趋势。
（一）“国家安全审查”的法律性质与适用范围
2020年改革法案引入了全新的“国家安全审查”，其核心特征是实行“零元申报门槛”——只要投资构成“国家安全行动”，无论投资金额大小，均须获得FIRB批准。值得注意的是，2020年改革赋予了财政部长两项强大的后备权力：一是“调用权”，即审查那些尚未被通报但可能引发国家安全风险的投资行动；二是“最后手段权”，即在极端情况下采取强制措施保护国家安全。
在北方矿业案中，财政部长正是依据FATA第66A条（审查可审查的国家安全行动）启动了对Indian Ocean的审查。
（二）关键矿产被纳入国家安全审查
在2020年之前，FIRB的审查对不同矿种并未作明确区分，外国投资者收购采矿或生产矿权通常需要FIRB批准，但收购勘探矿权则一般不需要（外国政府投资者除外）。2021年1月1日生效的国家安全改革，首次将“关键矿产”这一类别独立纳入国家安全审查体系，标志着矿产资源领域外资审查的历史性转型。
关键矿产之所以被纳入国家安全审查的核心依据在于其战略稀缺性和地缘政治属性。FIRB Guidance Note 8明确指出：“关键矿产的技术变革正在推动全球需求，由于其独特的催化、冶金、核、电、磁和发光特性，它们在手机、计算机、风力涡轮机、电动汽车、太阳能电池板、电池、国防工业产品以及许多其他高科技应用的制造中日益被使用。一些关键矿产的稀缺性和地理集中性，使其容易被用于战略优势的供应链操纵和破坏，可能对国家安全造成长期损害。”正是基于这一逻辑，投资澳大利亚关键矿产领域的外资被FIRB归类为投资“国家安全行业”，对于来自某些特定国家（如中国）的投资者，审查的强化尤其明显。
在北方矿业案中，财政部长在《简要陈述》第4段明确指出：“北方矿业是一家在澳大利亚注册的公司，是一家上市公司，拥有中国境外极少数可开采镝和铽两种稀土元素的矿床之一。”这一事实认定直接触发了关键矿产领域的国家安全审查。
（三）“控制”概念的扩展适用与反规避机制（“信用穿透”）
北方矿业系列案件中一个至关重要的法律机制是“关联方”认定的规则，这是FATA实现穿透式监管、遏制规避行为的核心法律工具，在实践中被投资者形象地称为“信用穿透”。
根据FATA第6条对“关联方”的定义，以下人员均构成某人的关联方：任何亲属、共同行动者、合伙企业合伙人、担任高级职员的企业实体、持有重大权益的企业实体、信托受托人以及关联链条中的任何主体。该定义具有广义性和递推性——第6条第(1)款(l)项明确规定，“通过本节规定成为其他任何人之关联方的任何人”也属于关联方，从而确保了关联关系的可追溯性和全覆盖性。
在北方矿业案件中，关联方认定的法律适用贯穿始终。财政部长在《简要陈述》中明确主张：Indian Ocean是域潇基金的“关联方”，理由是两个实体之间存在FATA第6条意义上的关联关系。同时，由于Jing Tian是Indian Ocean的“唯一董事和唯一股东”，她在法律上也是Indian Ocean的关联方。因此，Indian Ocean在2024年将股份转移给Jing Tian，在法律上本质上是将股份从关联方转移给关联方，而非处置令要求的“出售给非关联方的人士”。因此Indian Ocean未能将股份处置给“非Indian Ocean关联方的人士”，违反了处置令第7条。
这一“关联方”认定规则的扩张适用，使得财政部长可以将多个看似独立的投资者的持股合并计算，从而触发审查门槛。这种穿透式监管的技术核心在于“控制”概念的宽泛定义——FATA第8条对“控制”的界定涵盖了“直接或间接掌握指导或促使管理或政策方向的权力”，无论该权力源于有投票权证券的所有权、合同关系还是其他方式。关联方规则适用越宽泛，外国投资者以离岸结构、代持安排等规避审查的空间就越小。2026年5月19日澳大利亚财政部宣布的新一轮外资审查改革方案进一步强化了这一趋势，明确将针对“高风险外国投资”提出“更强的审查要求”，包括更大的申报义务、间接关联和上游外资所有权的穿透审查，以及更低的反规避行为审查门槛。
（一）“国家安全”概念的泛化与不确定性
北方矿业系列事件在法律层面最核心的争议在于“国家安全”概念的泛化适用。联邦法院在Indian Ocean案中的判决以及财政部长两次发布处置令的决定，均以“国家安全风险”或“国家利益”为理由。然而，FATA本身并未对“国家安全”或“国家利益”作出界定。澳大利亚国会调查文件明确承认了这一结构性特征：“财政部长的最终决定标准在于其《外资政策》中概述的考量因素，FIRB基于这些指南向财政部长提供建议……FATA中并未定义‘国家利益’——自1975年对外资进行监管以来，历届政府均如此行事。”
2020年修法引入的“国家安全检验”虽然在概念上被设定为“比国家利益检验更窄”，但在立法层面同样未提供法定定义，而是采用了“国家安全业务”等分类方式，其具体认定仍依赖于行政部门的逐案裁量。这种法律上的定义缺失，使得“国家安全”成为一个高度灵活、可被政策制定者根据政治需要不断填充内容的开放概念。当“国家安全”的触发条件可以延伸至上市公司层面的分散持股，甚至持股比例不足3%即可引发审查，其审查门槛实际上已经大大降低。任何在敏感行业持有澳洲上市公司股份的外国投资者，无论持股大小，均可能因“国家安全”考量而面临强制剥离风险。
在财政部长提交的《简要陈述》中，关于“损害”的陈述（第35-37段）进一步揭示了这种泛化逻辑：澳大利亚外资法律的有效性依赖于对财政部长命令的遵守。财政部长基于国家安全考量作出处置令后，Indian Ocean未按要求处置股份，而是将股份转移给其唯一董事和股东，这一行为“有可能破坏澳大利亚外资框架在确保国家安全方面的有效性”。可见，财政部长将“对命令的遵守”本身提升到了国家安全的高度，任何规避行为都被视为对国家安全框架的损害。
（二）“处置令”的法律效力与追溯适用问题
处置令的法律依据为FATA第69条，赋予财政部长在认定投资违反国家利益或构成国家安全风险时发布指令的权力。从北方矿业案件的处理来看，处置令实际上具有“双重强制执行”结构：其一是行政层面的限时处置要求，其二是对不遵守处置令行为提起司法追责的威慑。法院在该案中明确支持了处置令的强制执行效力。Indian Ocean将股份转让给自身关联方的行为被认定为违反处置令本身，而非仅仅违反FATA实体条款。这种“行政命令优先”的模式加重了外国投资者的合规负担：即便处置令的实体认定存在争议空间，投资者也必须首先遵守命令，否则将面临民事乃至刑事追责。
此外，处置令实质上具有事实上的“追溯效力”。财政部长依据的事实在时间跨度上覆盖了处置令发布前的数年期间：Indian Ocean在2022年至2023年期间即已逐步完成股份收购，但处置令却是在2024年6月才发布，要求其事后进行处置。财政部长在《简要陈述》第12段明确承认，其于2024年2月22日——即收购行为完成近一年后——才启动国家安全审查。这种“先收购、后追查”的模式对投资者构成重大不确定性：一项在收购时完全合法的投资，可能在数年后的政治风向变化中被认定为“违反国家安全”，从而被溯及既往地要求强制剥离。
（三）“关联方”认定的扩张适用及其争议
Indian Ocean案中的一个关键法律争点在于“关联方”的认定。财政部长将Indian Ocean认定为域潇基金的“关联方”。域潇基金此前已因国家安全原因被阻止收购北方矿业的额外权益。依据FATA第6条对“关联方”的定义以及处置令第7条的要求，Indian Ocean必须将股份出售给“非其关联方的人士”。然而，Indian Ocean将股份转移给自身董事和股东Jing Tian的行为被法院认定为违反处置令，因为Jing Tian在法律上被认定为Indian Ocean的关联方。
从法律技术角度看，Jing Tian作为Indian Ocean的“唯一董事和唯一股东”，与公司之间存在明确的控制关系，FATA第6条将“持有重大权益的人”明确列为关联方。因此，将Jing Tian认定为Indian Ocean的关联方是符合FATA条文规定的。但值得关注的是，这一“关联方”认定规则的适用方式，使得财政部长可以将多个看似独立的投资者的持股合并计算，从而触发审查门槛。这种关联方规则的适用越宽泛，外国投资者以结构设计规避审查的空间就越小。
（四）执法重点从住宅地产转向关键矿产的战略转向
从执法历史来看，澳大利亚FATA项下的民事处罚此前主要集中于住宅地产领域。而北方矿业案件标志着FATA执法的重大战略转向：这是FATA施行半个世纪以来，首次由财政部长就关键矿产领域的违反处置令行为提起司法追责程序。
财政部长在《起诉申请》和《简要陈述》中明确将本案定性为“澳大利亚外资框架有效性”的标志性案件。他在《简要陈述》中指出：“澳大利亚外资法律在确保外资符合国家利益和国家安全方面的有效性，取决于对财政部长根据FATA所作命令的遵守。”通过将本案诉诸联邦法院并成功获得高额民事罚金，财政部长向市场发出了强烈信号：关键矿产领域的外资合规将受到前所未有的严格执法。
这一战略转向与美澳关键矿产供应链合作紧密相关。北方矿业已获得美国进出口银行和澳大利亚出口金融局的3.2亿澳元资助协议，美国正积极寻求利用澳大利亚的稀土资源以降低对中国的供应链依赖。在此背景下，排挤中国资本在关键矿产企业中的存在，成为美澳战略协同的一部分。从2024年覆盖10.4%股权的五名投资者，到2026年覆盖17.5%至18%股权的六名投资者，两次处置令的范围逐轮扩大，折射出澳大利亚政府系统性地“净化”北方矿业股东结构的政策意图，而非针对个别违法行为的个案处理。
北方矿业系列事件为中国投资者在澳大利亚关键领域的投资活动敲响了警钟，也揭示了若干值得高度关注的法律风险和战略要点：
其一，“国家安全”审查的不可预测性与泛化趋势。FATA框架下的核心概念缺乏法定定义，使得审查标准具有高度裁量空间。“国家安全”的认定可能在投资完成多年后发生变化，从而引发处置令的追溯适用。2023年域潇基金增持被否、2024年Indian Ocean被追溯处置、2026年第二轮处置令的发布，构成了一条递进式的干预链条，投资者需充分认识这种“政治风险”与“法律风险”交织的制度环境。
其二，低持股比例不构成安全港。在北方矿业案件中，持股2.84%即可引发处置令，且财政部长通过“关联方”合并计算的方式可使不同投资者的持股被加总对待。中国投资者需审慎评估持股结构设计中被认定为“关联”的风险。
其三，多层投资架构面临穿透式监管压力。澳大利亚外资审查改革明确要求对间接关联和上游外资所有权进行穿透审查。以往通过离岸架构分散持股的策略将面临更大的合规挑战，投资者应充分重视“信用穿透”机制带来的法律风险，即通过关联方认定规则将分散在不同实体名下的持股合并计算。
其四，合规主动性是一把“双刃剑”。北方矿业向FIRB的主动报送行为，既体现了公司对透明度和合规性的承诺，也客观上为政府部门的追溯审查提供了基础。中国投资者在敏感领域的投资中，应审慎评估主动报送行为的法律后果，在合规要求与商业利益之间审慎权衡。
其五，地缘政治因素已成为不可忽视的变量。关键矿产领域已被明确列入澳大利亚“国家安全敏感行业”，美国因素也在澳方决策中发挥日益重要的作用。中国投资者需清醒认识到，即便在法律技术层面做到合规，仍可能因地缘政治格局变化而面临投资被强制剥离的风险。
其六，建议投资者寻求专业法律咨询，建立完善的外资合规体系。鉴于FATA项下违规处罚力度不断加大，最高民事罚款可达4950万澳元，加之财政部长正在从传统行政管理向司法执行转变，建议赴澳投资者在投资全周期内保持与专业法律顾问的密切合作，充分评估FIRB审查路径，避免因合规疏漏引发行政乃至司法程序。尤其需要注意的是，财政部长在《简要陈述》中明确主张“明知参与”标准（knowingly concerned）可以适用于公司高管个人，这意味着中国投资者在安排澳大利亚投资的管理人员时，需确保相关人员充分了解FATA合规义务，否则可能承担个人民事处罚责任。
澳大利亚以“国家安全”之名，对中资在北方矿业的持股进行的两轮强制剥离和司法追责，反映了外资安全审查制度在全球地缘政治竞争加剧背景下的深度政治化。从2023年域潇基金增持被否，到2024年首次处置令，再到2025年首次司法诉讼、2026年初1400万澳元罚单、2026年5月第二轮强制剥离令。这一案件链条的不断延伸，已超出了传统意义上个案执法的范畴，呈现出系统性的产业政策导向。
虽然澳大利亚政府强调其外资框架是“健全的、非歧视性的”，但北方矿业系列案件的演进路径表明，FATA在法律层面赋予财政部长宽泛的自由裁量权，加之“国家安全”概念在立法层面缺乏明晰界定，使得该审查制度在实践中呈现出针对性适用的特征。2026年1月，澳大利亚联邦法院就Indian Ocean及Jing Tian违反处置令作出了1400万澳元的民事处罚，作为澳大利亚外资审查制度50年来财政部长首次就违反FATA提起的联邦司法诉讼，这一判决对后续类似案件的执法尺度具有重要标杆意义。
对于中国投资者而言，这既是法律风险的警示，也表明要在“国家安全”泛化的时代审慎评估澳大利亚关键矿产投资的战略价值与合规成本，重新平衡投资回报与监管风险的权重。
参考资料：
调配全所资源、长期陪伴客户的一站式法律服务
