《工业加速器法案》（Industrial Accelerator Act, IAA）的立法提案（以下简称“IAA法案”）由欧盟委员会于2026年3月4日正式发布[1]，是欧盟推动工业战略自主、扭转制造业萎缩态势的核心政策性立法，也是其构建绿色产业壁垒、强化全球产业链话语权的关键举措。近年来欧盟制造业竞争力持续下滑，2024年制造业占欧盟GDP比重仅14.3%[2]，远低于上世纪90年代初水平，面对全球低碳转型加速、地缘政治博弈加剧以及外部供应链依赖度过高的多重压力，欧盟通过该法案设定硬性目标，力争到2035年将制造业GDP占比提升至20%[3]，重塑本土工业优势，摆脱对第三国关键产业链的依赖。
IAA法案的立法目标包括：（1）加快并简化制造项目的许可审批；（2）为战略性行业确立欧盟原产地和低碳要求；（3）为新兴战略领域的外商投资设定条件；（4）规划工业制造集群。因此，IAA不仅是一项能源政策工具，更是一项具有明显产业战略和地缘经济色彩的政策框架。
除了总体规定外，IAA法案主要包含四个实体法章节，分别对政府许可程序、公共采购和政府补贴项目中的本地化要求、外商投资限制及建设产业集群作出规定[4]。总体而言，IAA法案主要聚焦于净零技术、能源密集型产业以及汽车供应链三个领域。其核心政策内容包括：
第一，简化制造业项目的政府许可审批流程。根据该法案第二章“工业生产和脱碳的赋能措施”的相关规定，欧盟将推行数字化“一站式”审批服务平台，明确各类工业项目审批时限，针对高耗能脱碳项目实行审批中间阶段默示批准原则（Tacit Approval），即对于能源密集型工业脱碳项目，在审批中间环节，若政府主管部门未在规定时间内作出回应，则视为默认批准[5]。同时，设立工业加速区（Industrial Manufacturing Areas），推动清洁制造项目集群化发展，配套完善能源基础设施、优化区域审批效率。这类便利政策仅向欧盟本土项目及符合要求的合规主体倾斜，可能将进一步拉大本土企业与外国投资企业的竞争差距。
第二，强化欧盟战略性工业供应链，在公共采购和政府补贴项目中引入“欧盟制造”和“低碳产品”优先原则。该法案第三章聚焦于公共采购与政府补贴两大领域[6]（在IAA法案中被称为“公共支持计划”），对主体（实体）和产品两个层面均设定了市场准入限制。在受限主体方面，如果参与欧盟公共采购的投标人，系由被设立于“未与欧盟缔结保障欧盟公共采购市场准入的国际协定”的第三国的公司所拥有或控制，IAA法案将排除其参与欧盟公共采购的资格。其次，在受限产品方面，除特定例外情况外，参与欧盟公共采购的投标产品还须满足最低欧盟原产地标准及低碳要求。就产品原产地要求而言，IAA法案亦接受与欧盟签订国际协定的第三国产品的等效认定。
对于公共支持计划，IAA法案基本适用上述公共采购规则中对实体和产品的限制。根据IAA法案第12条，成员国需以符合欧盟原产地和低碳要求的方式设计公共支持计划，这些要求适用于相关产品。覆盖领域包括能源密集型产业的部分产品、车辆，以及与净零产业相关的关键技术，具体适用对象分为两类：（1）针对附件II第二部分覆盖的公共支持计划（主要涉及高耗能产业低碳产品、基础工业材料等），成员国需至少将此类计划45%的国家预算，用于符合上述两项要求的项目；针对附件III第二部分覆盖的公共支持计划（主要涉及电动汽车、电池储能、净零技术等更核心的战略领域），成员国需将此类计划100%的国家预算，全部用于符合上述要求的项目。如果合规将导致重大延误或成本过高[7]，则可获得豁免。在IAA法案背景下，如外国投资者希望在新能源领域享受前述公共采购资格及政府补贴，需满足严苛的原产地要求，例如电动汽车除电池外70%零部件需在欧盟境内制造且整车完成本地组装，光伏逆变器及电池片需在该法案生效3年内实现欧盟本土生产，风机、储能等绿色技术产品零部件本地价值占比统一设定60%-70%，未达标产品直接丧失政府补贴、税收抵免与公共采购参与资格，彻底阻断外部产品单纯出口享惠的路径。
第三，提高外资准入门槛，限制高产能行业的外商投资。该法案第17条规定，在电池、纯电动汽车及其关键部件、太阳能光伏以及关键原材料提取、加工和回收等四个“新兴战略制造领域”，对于来自其他国家且在全球相关产业拥有较高产能的以下企业，欧盟可能对其投资设立额外条件：（1）外国直接投资（Foreign Direct Investment, FDI）规模超过1亿欧元（约合人民币8.1亿元），（2）取得欧盟目标实体至少30%的股份，或欧盟资产的所有权，或收购用于在欧盟制造产品的欧盟不动产资产，且投资者来自相关领域拥有超过40%全球制造能力的第三国。
根据该法案第18条规定，IAA生效12个月后，外国投资者原则上需满足以下六项条件中的四项及以上，方可获批：
（1）持股、投票权或控制权原则上不得超过49%；
（2）必须设立合资企业，欧盟合作方需参与管理和战略决策；
（3）投资项目必须包括知识产权或know-how许可安排；
（4）外国投资者每年需将相当于欧盟目标公司或欧盟资产年度总营业收入 1% 的金额投入欧盟境内研发；
（5）至少50%为欧盟员工；
（6）外国投资者需制定并在官网发布强化欧盟价值链、优先从欧盟采购投入品的战略，并努力使投向欧盟市场的产品所用投入中至少30%来自欧盟。
第四，构建排他性“可信伙伴”体系，形成制度性歧视壁垒。根据法案第8条和第9条，来自与欧盟签署自由贸易协定、关税同盟，或属于WTO框架下《政府采购协定》（GPA）缔约方的国家和地区的企业，可享有“等同于欧盟原产地”的待遇，带有明显“圈层化开放”的特征[8]。截至2026年3月，中国在WTO政府采购委员会中仍是观察员而非GPA缔约方，加入谈判仍在推进中。这意味着，在IAA法案的采购与支持框架里，中国企业尚不能被视作“等同欧盟原产”。
（一）短期影响：欧盟市场准入门槛提高
在短期内，IAA法案最直接的影响体现在欧盟市场准入条件的变化。当前，中国是全球新能源产业产能第一大国，光伏组件、动力电池、新能源汽车全球市场份额均远超法案设定的40%产能阈值[9]，加上IAA法案设置的排他性可信伙伴体系、严苛外资审查等限制性条款，短期内将提高中国企业进入欧盟相关市场的门槛。
欧盟长期是中国光伏、新能源车、动力电池的核心海外出口市场，IAA法案实施后，中国相关产品因无法满足欧盟本地化含量要求，直接被排除在欧盟公共采购市场之外，并在事实上将公共采购市场向欧洲本土制造倾斜。如中国企业强制使用高成本的本土部件和尚未成熟的“低碳材料”，或将直接增加欧洲制造业特别是汽车、建筑等下游行业的生产成本。这种政策导向在一定程度上改变了欧盟新能源市场的竞争环境，并可能对中国企业在欧洲市场的销售与市场份额产生短期压力。
（二）中期影响：中国企业对欧投资模式可能面临调整
从中期来看，IAA法案还可能对中国新能源企业在欧洲的投资布局产生重要影响。近年来，为应对贸易壁垒及本地市场需求，中国新能源企业逐渐通过在欧洲设厂的方式进入当地市场。然而，IAA法案强化了对战略产业领域的外资审查机制，并提高了公共采购领域的本地化生产比例及产业政策要求。在新的政策环境下，中国企业在欧洲开展投资项目时，可能面临更加严格的监管审批程序、更高的本地化生产要求以及更加复杂的产业政策条件。
这意味着中国企业在投资决策时需要更加谨慎，并在投资结构和合作模式上进行相应调整。例如，一些企业可能需要通过与欧洲本土企业建立合资合作关系、加强技术合作或参与当地产业生态的方式，来提升项目获得监管批准的可能性。这种趋势可能推动中国企业在海外投资中更加注重本地合作与产业协同。
（三）长期影响：全球新能源产业竞争格局变化
从更长期的角度看，IAA法案的出台反映出全球新能源产业竞争模式正在发生变化，新能源产业的全球竞争已经逐渐从单纯的技术和成本竞争，演变为技术、产业政策与地缘经济因素相互交织的综合竞争格局。
这一背景将促使中国新能源企业摆脱低价竞争惯性，主动加大核心技术研发投入，全力突破光伏高效电池、动力电池新材料、车规级芯片等卡脖子技术短板，推动产业从产能规模优势向技术附加值优势转型；同时有利于企业跳出欧盟单一市场依赖，加大东南亚、中东、拉美等新兴市场布局力度，构建多元化海外产能与营销体系，分散市场风险，实现全球化布局优化。
IAA法案通过引入广泛的“欧盟制造”本地化要求、强制性的技术转让条款以及针对外资的严格审查，正在重塑欧盟市场的准入规则，标志着欧盟产业政策从传统自由市场模式向更为主动的产业干预模式转变。
对中国企业而言，IAA法案带来了重大挑战，要求其重新审视在欧盟的业务架构与运营模式。对此，中国商务部已明确发声，指出法案构成严重投资壁垒与制度性歧视，涉嫌违反最惠国待遇原则，中方将坚决维护中国企业合法权益[10]。
未来随着法案进入欧洲议会和欧盟理事会审议阶段，其具体实施规则仍可能发生调整，但欧盟“欧盟制造优先”的总体趋势预计不会改变。
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