一、立法理念的转变

新修订的《民用航空法》最显著的变化，体现在总则部分新增的第三条：“民用航空事业坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，坚持安全第一，统筹发展和安全，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。”这一表述将民用航空事业提升至国家战略高度，明确了其服务现代化建设的使命。

与此前版本相比，2021年修正版的总则仅停留在主权声明和主管部门职责层面，而2025年版则注入了更多政策导向性内容：

• 第七条将“扶持民用航空事业发展”具体化为“加强基础设施建设，鼓励科技研究，发展教育事业，加大人才培养力度”，体现了从被动扶持到主动建设的转变。

• 第九条首次引入“安全生产主体责任”和“风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制”，将安全生产的系统性要求写入法律，实现了从结果管理到过程管理的跨越。

• 第十条增设表彰奖励条款，激励行业创新与安全贡献，彰显了正向激励与负向约束并重的治理理念。

这些条款共同勾勒出一个更加积极、主动的国家角色：法律不再仅仅是规范行为的底线，更成为推动行业高质量发展的顶层设计工具。“统筹发展和安全”这一核心精神，贯穿于整部法律的制度设计之中。

二、产业促进的法律保障

本次修订新增第十三章“发展促进”，将国家支持民用航空发展的系列政策以法律形式固定下来，标志着产业促进从零散的政策措施上升为系统的法律制度。

（一）航空制造业创新支持

第220条规定：国家完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的民用航空制造业创新体系，支持关键核心技术研发，提高大型飞机和先进发动机研发设计能力，推进科技创新成果产业化。这一条款国产民机项目的持续发展提供了法律支撑。

（二）适航审定能力建设

第221条明确：国家完善民用航空器适航审定组织体系和标准规范，加强适航审定人才培养，建立健全基于风险的分类分级适航管理方式。适航审定能力被视为民航强国的核心软实力，此条为国家适航审定体系建设确立了法律依据。

（三）机场公共基础设施定位

第222条首次以法律形式明确“民用机场是公共基础设施”，要求各级人民政府采取必要措施支持其建设、运营和维护。同时，国务院有关部门应完善民用机场布局，统筹运输机场和通用机场协调发展。这一条款为机场建设的财政投入、土地保障等提供了法律基础。

（四）通用航空发展

第224条规定：国家鼓励发展通用航空，加快构建通用航空基础设施网络，培育通用航空市场。县级以上地方人民政府应当根据本地区发展实际，采取措施支持通用航空产业发展。结合第十章对通用航空的分类管理制度，通用航空迎来了系统性的法律支持。

（五）低空经济专项条款

第225条是本次修订最具前瞻性的条款之一：国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准。国务院有关部门和省级人民政府根据需要制定低空经济相关发展规划，完善支持政策措施，鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展。这一条款为无人机物流、空中出租车、低空旅游等新兴业态开辟了法律空间。

（六）政府性基金保障

第257条授权国家根据民用航空事业发展需要设立政府性基金，具体执行期限由国务院规定。这一制度安排为民航基础设施建设、科研投入等提供了稳定、可持续的资金来源。

（七）通用航空分类管理

第十章“通用航空”在2021年版基础上进行了重构，体现了“放管服”改革精神。

1.区分经营性与非经营性（第158条）：从事经营性通用航空须取得“通用航空运营许可证”，并明确了注册资本等条件；从事非经营性通用航空的，仅需备案。

2.保险要求细化（第161条）：通用航空活动须投保第三人责任险；从事定期运输的，还须就旅客、行李、货物赔偿责任投保责任保险或取得相应财务担保。

3.分类管理授权（第162条）：授权民航主管部门制定通用航空分类管理办法，为未来无人机物流、空中游览等新兴业态预留制度空间。

（八）运输机场与通用机场分类管理

第四章将民用机场拆分为“运输机场”和“通用机场”两节，针对不同类型设置差异化规则，体现了精准施策的理念。

• 运输机场（第65-68条）：布局规划由国家发展改革部门会同民航主管部门制定，机场须取得“机场运营许可证”方可开放运营。国际机场的设立由省级政府报国务院批准。

• 通用机场（第69-72条）：确立“分类分级管理”原则，对公众开放的通用机场须取得运营许可证，其他通用机场仅需备案。布局规划由省级发展改革部门组织编制，审批权限下放至省级政府。

三、安全保障与权益保护的强化

安全是民航业的生命线，旅客权益是民航服务的核心。本次修订将安全保障与权益保护置于同等重要位置，分别通过新增专章、专节实现系统强化。

（一）民用航空安全保卫：从分散规定到系统集成

新增第八章“民用航空安全保卫”是本次修订的一大亮点，将过去散见于各章的安全保卫规定整合为一个完整的制度体系。

1.管理体制明确（第163条）：国务院民用航空主管部门负责安全保卫管理，国务院公安部门负责相关工作，其他部门协同配合。这一条款厘清了民航与公安在空防安全上的职责边界。

2.安全检查制度法定化（第165条）：明确旅客、行李和货物应当接受安全检查（国务院规定免检的除外），并首次在法律层面规定了“不在场开包检查”的程序要求：全程录像、书面告知、违禁品按规定处理。未经安全检查或无法排除安全风险的，不得进入机场控制区。

3.安全背景审查（第169条）：要求航空人员、安保人员及其他需进入机场控制区的人员接受安全背景审查，填补了人员准入的制度漏洞。

4.安全保卫方案备案（第167条）：要求公共航空运输企业、运输机场运营人、空中交通管制单位等制定本单位安全保卫方案并报备，与《国家民用航空安全保卫方案》形成衔接。

5.禁止行为清单（第171条）：以列举方式规定了12类妨害航空安全和秩序的行为，从盗窃设备、强占座位到吸烟、使用电子烟、传播谣言等，覆盖面广、可操作性强。第252条进一步规定，情节严重者可被限制乘坐民用航空器，这一“黑名单”制度从部门规章上升为法律授权。

（二）机场净空与电磁环境保护升级

第56条、第57条细化了净空保护和电磁环境保护的禁止性行为，明确由地方政府划定保护区域并向社会公布。第58条、第59条区分了“公告前”与“公告后”障碍物的不同处理方式，增加了“代履行”等行政强制手段，增强了规定的可执行性。

第61条首次规定在民用机场周边划定无人驾驶航空器管制空域，并要求机场具备相应的探测、反制能力，回应了无人机“黑飞”对机场安全的现实威胁。

（三）安全生产责任制度化

第9条首次引入“安全生产主体责任”和“风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制”，将安全生产的系统性要求写入法律。第231条进一步要求从事民用航空生产经营活动的单位建立安全信息收集、分析和发布制度，并按规定报告和发布安全信息。

（四）旅客权益保护

第六章新增第六节“旅客权益保护”，标志着立法对消费者权益的重视达到新高度。

1.运输总条件透明化（第153条）：要求公共航空运输企业制定的运输总条件等格式条款应当遵循公平原则，在售票等环节明确告知旅客，并报民航主管部门备案。

2.航班延误处置规范化（第154条）：细化了延误或取消时的信息披露要求，承运人和机场运营人应当及时发布信息，告知原因及航班动态，并按规定做好客票变更、食宿安排等服务。发生大面积航班延误时，机场运营人应组织协调、及时疏散旅客。

3.个人信息保护入法（第155条）：明确要求参与民航运输服务的各单位履行个人信息保护义务，与《个人信息保护法》形成衔接。

4.投诉处理机制法定化（第156条）：要求相关企业公布投诉受理方式，按规定及时处理投诉并反馈情况，为旅客维权提供了明确的法定渠道。

 

 

四、基础性制度的系统完善

 

本次修订对适航管理、航空人员、航空器权利等基础性制度进行了系统完善，为民航运行提供了更加坚实的制度支撑。

（一）适航管理：构建全生命周期监管体系

第二章新增“民用航空器适航管理”一节，将原先散见于各章的适航规定整合并大幅细化，构建起覆盖设计、生产、维修全链条的许可体系。

1.设计环节（第25-27条）：要求设计机构取得“设计机构许可证书”，设计更改须由持证机构进行。转让经许可的设计时，受让人应具备相应资质。这一规定将适航管理从产品认证延伸至对机构能力的持续监督。

2.生产环节（第28-29条）：要求生产机构建立“生产质量系统”并取得“生产机构许可证书”。取得证书的机构可在许可范围内为本单位产品签发合格证明，并可接受主管部门委托提供技术检查服务。

3.维修环节（第30条）：明确维修机构须取得“维修机构许可证书”。第33条进一步规定，民用航空产品和零部件的维修须由取得相关许可的机构或人员实施。

4.特许飞行制度（第31条）：首次规定尚未取得适航证书但需试飞的航空器，可申请“特许飞行证书”在许可范围内飞行，填补了适航管理中的制度空白。

5.无人驾驶航空器适航管理（第34条）：从事民用无人驾驶航空器的设计、生产、进口、维修和飞行活动，应当按照国家有关规定申请适航许可（按规定无需许可的除外）；生产机构应为其产品设置唯一产品识别码。这一条款为无人机产业的规范发展提供了法律依据。第258条进一步明确，无人驾驶航空器的管理由国务院、中央军委另行规定，与《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》相衔接。

（二）航空人员管理：专业化与精细化并重

第三章“航空人员”的系统性强化，体现了对“人”这一核心要素的重视。

1.分类细化（第36条）：空勤人员从“驾驶员、飞行机械人员、乘务员”扩展为“驾驶员、飞行机械员、乘务员、航空安全员”；地面人员新增“航空情报员、航空气象人员”，反映了民航运行对专业分工的更高要求。

2.训练机构与设备监管（第40-41条）：首次规定为民用航空器驾驶员、维修人员、飞行签派员提供执照及资格训练的机构须取得许可，飞行模拟训练设备须经鉴定合格方可投入使用，将“训练质量”作为安全的前端保障纳入法律调整范围。

3.健康管理与劳动保护（第39条）：新增“航空人员所属单位应当建立完善的劳动保护、健康管理制度，为航空人员保持良好的身体和心理状态提供保障”，回应了民航从业人员高强度工作下的身心健康需求。

（三）航空器权利制度：增强法律确定性

第二章第二节对民用航空器权利制度作出重要完善。第17条明确权利登记后“未经登记，不得对抗善意第三人”，取代原法“不得对抗第三人”的表述，与《民法典》物权编的善意取得制度形成衔接，增强了权利交易的稳定性。同时，第18条保留原来的权利登记簿的公开查询制度，保障权利透明度。

五、涉外规则的优化：开放与反制并举